奶業整頓和振興規劃綱要 （發展改革委 農業部 工業和信息化部 商務部 衛生部 質檢總局 工商總局 財政部 人民銀行 銀監會 保監會 中央宣傳部 監察部） 為做好嬰幼兒奶粉事件處置工作，解決奶業面臨的困難和深層次問題，促進奶業穩定健康發展，在繼續深入貫徹《國務院關于促進奶業持續健康發展的意見》（國發[2007]31號）的基礎上，特制定本綱要。 一、危機與機遇 近期發生的嬰幼兒奶粉事件是一起重大的食品安全事件，不僅給嬰幼兒的生命健康造成損害，給社會穩定和國家形象帶來負面影響，更使我國奶業發展陷入嚴重的困難和危機。消費者信心嚴重受挫，乳制品消費市場一度陷入低迷；生產企業產品大量積壓，流動資金緊張，陷于停產、半停產狀態；奶牛主產區普遍出現倒奶現象，個別地區出現宰殺奶牛現象，廣大奶農生產積極性受到沉重打擊；民族品牌信譽受損，一些國家（地區）禁止進口我國乳制品。 嬰幼兒奶粉事件的發生，集中反映了我國奶業發展中長期積累的矛盾和問題：一是在奶業快速發展過程中，存在只求數量、忽視質量的傾向；二是對生鮮乳及乳制品（以下統稱乳品）質量監管存在嚴重缺失，標準體系不完善，監測和管理制度不健全，對生產全過程的質量控制存在漏洞；三是乳制品生產企業盲目發展，產能過剩，爭搶奶源，無序競爭，缺乏社會責任感；四是對奶站的監管缺失，對摻雜使假、壓級壓價等行為打擊不力，致使奶站運營管理混亂；五是奶牛養殖方式落后，規模化、標準化水平低，奶農與乳制品生產企業的利益關系不合理；六是法制建設滯后，行業指導不適應形勢發展需要。因此，要振興和保持奶業持續健康發展，必須對奶業進行全面整頓。 嬰幼兒奶粉事件的發生，為奶業通過整頓向更高層次邁進提供了難得的契機。改革開放特別是上世紀90年代以來，我國奶業持續快速發展，目前正處在從數量擴張向整體優化、提高素質轉變的關鍵時期，具備了進一步發展的基礎。同時，我國乳品人均消費水平還比較低，進一步發展仍有很大空間和潛力。在此背景下，只要真正汲取教訓，以危機為機遇，堅定不移地推進整改，全面加強以質量為核心的制度建設，就能保持奶業的發展勢頭，把奶業發展推向新階段。 二、目標與方針 （一）工作目標。 以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，把整頓和振興奶業作為實踐科學發展觀的具體行動，作為確保人民群眾健康安全和保持當前經濟社會穩定發展的重要任務，以建設現代奶業為總目標，以全面加強質量管理和制度建設為核心，以整頓乳制品生產企業和奶站、規范養殖為重點，努力開創奶業發展新局面，并推動食品行業的質量安全和監管水平的全面提升。 1.到2008年年底前，以處置嬰幼兒奶粉事件為契機，對乳品生產、收購、加工、銷售等各環節進行全面整改，加大扶持力度，使各環節基本恢復到正常狀態。 2.到2009年10月底前，健全相關法律法規，完善乳品質量標準，推廣生鮮乳生產技術規程，加強奶站規范化建設和管理，推進乳制品生產企業建立良好生產規范，使奶業發展在制度化、規范化建設上邁出重要步伐。3.到2011年10月底前，在推進養殖規模化、產銷一體化，加工布局優化、全行業標準化，以及規范市場競爭、完善質量標準體系等方面取得實質進展。力爭使奶牛良種覆蓋率提高到60%，奶牛平均單產水平接近5.5噸，100頭以上規模化養殖場（小區）奶牛比重由目前的不足20%提高到30%左右；乳制品生產企業完成良好生產規范改造，基地自產生鮮乳與加工能力的比例達到70%以上；乳制品生產行業的集中度進一步提高。奶業的質量標準體系、檢測監管體系、質量管理體系基本建立，乳制品質量安全水平顯著提升，奶業的整體素質和效益達到新水平，現代奶業基礎格局初步形成。 （二）工作方針。 1.堅定信心，迎難而上。抓住當前奶業存在的主要矛盾和問題，采取有針對性的措施，攻艱克難、認真整改，以實際行動贏得社會信任，增進消費者信心。 2.遠近結合，標本兼治。當前要整頓與扶持并舉，在全面整頓、加強監管的同時，制定必要的扶持政策，及時解決企業和奶農面臨的困難，盡快恢復生產。同時，要立足于產業振興的總體要求，以質量監管、奶站管理、實施標準化、理順利益聯結機制等為重點，有計劃、有步驟地推進改革，建立奶業持續健康發展的長效機制。 3.統籌推進，突出重點。要綜合分析奶業產業鏈各環節存在的問題，加強統籌協調和宏觀指導，全面推進整改，并突出重點地區、重點環節和重點企業，抓住重點問題，集中力量，因類施策，逐個突破。 4.公開透明，依法監管。要公開質量信息和整改情況，把人民群眾的監督和參與作為推動奶業整頓和振興的動力。要加大執法力度，依法加強對奶業發展的監督和管理。 三、任務與措施 （一）全面加強質量監管。1．完善質量標準體系。由衛生部牽頭，抓緊組織修訂乳品質量安全標準；由農業部牽頭，抓緊制定飼料中三聚氰胺及其它有毒有害物質限量檢出值標準。上述標準的修（制）訂要在一年內完成，作為國家強制標準執行。鼓勵企業、地方制定更為嚴格的企業和地方標準。在新標準頒布之前，乳品生產經營單位應執行現行國家標準；現行沒有標準的，可參照國家推薦的國際食品法典委員會（CAC）、國際乳業聯合會（IDF）等國際組織的標準執行。 2．強化檢測能力建設。（1）盡快緩解當前檢測工作面臨的突出矛盾。一是跨行業、跨地區調動和整合高效液相色譜儀等檢測儀器設備，滿足一線工作的需求；二是科技、工業和信息化等部門要加快組織開展相應儀器設備的國產化研制和開發；三是總結和推廣錯峰檢驗的辦法，對擠奶、運輸、入廠等環節全程監控、封閉運行的生鮮乳，先入廠再留樣檢驗，保證生鮮乳及時銷售和質量安全；四是科技和質檢部門要牽頭繼續開展乳品中三聚氰胺快速檢測方法的研發與論證，力爭在較短時間內推廣應用。（2）加快質檢、農業等系統的檢測能力建設。各級政府要根據新情況及未來需求，進一步加大投入，為質檢、農業等系統添置必要儀器設備，改善檢驗檢測條件。要重點加強基層檢測能力建設，滿足常規檢測的需要。質檢、衛生、農業、食品和藥品監管等部門要加強協作，資源共享。（3）明確收費辦法。生產企業、奶站對奶農銷售的生鮮乳進行檢測，不得收費。質檢、農業部門按照各自職能，依法分別對乳制品生產企業和奶站進行三聚氰胺及其它有毒有害物質抽查或檢測，所需經費由同級財政予以保障，不得向被檢單位收費。企業委托檢驗機構檢測的收費規定，由省級價格主管部門牽頭制定。 3．健全質量管理制度。（1）完善乳制品檢驗制度。質檢部門要加強乳制品質量安全監管，監督乳制品生產企業對原料進廠和產品出廠實施批批檢驗，對檢出三聚氰胺及其它有害有毒物質的產品，立即責令企業召回、封存、銷毀。（2）建立產品質量可追溯制度。從飼料供應到乳品生產、收購、加工、銷售等各環節均應建立臺賬制度，如實記錄產品來源、數量、質量、批次、日期等相關信息。質檢、農業、工業和信息化、工商、商務等相關部門要按照職責分工，依法加強從生產到銷售的全過程質量監管，對發現的問題區別不同情況，分別實施責令整改、產品召回、下架退市等處置措施。（3）建立嚴格的乳制品生產企業質量管理制度。所有乳制品生產企業要限期執行《乳制品企業良好生產規范（GB12693）》，三年內必須全部達到標準，達不到標準的，必須停產整頓。嬰幼兒奶粉生產企業應當實施危害分析與關鍵控制點（HACCP）體系，并鼓勵其他乳制品生產企業參照實施。（4）建立生鮮乳質量監管制度。農業部門要加強對生鮮乳生產、收購等環節的質量安全監管，對不合格生鮮乳及時進行無害化處理。（5）加強飼料和獸藥質量安全監管。農業部門要監督飼料和獸藥生產企業嚴格執行國家標準和技術規范，從源頭上防止使用違禁藥物和非法添加物。凡不符合國家標準的飼料和獸藥，一律不得出廠銷售。加大對飼料和獸藥生產企業違法違規行為的打擊力度，性質嚴重的，要依法停產整頓。 （二）重塑消費者信心。 1.及時公布信息。質檢總局要及時公布乳制品三聚氰胺等有毒有害物質的檢測信息，引導消費者理性消費。銷售者要及時在明顯位置公布合格和不合格乳制品品牌、批次等信息。新聞媒體要堅持及時、準確、公開、透明原則，加大對有關部門采取的政策措施、生產企業嚴格把關提高乳品質量等情況的宣傳力度，積極回應社會關注熱點，解疑釋惑，對違法違規行為開展輿論監督，避免不實報道和惡意炒作。 2.維護消費者權益。質檢部門要監督乳制品生產企業對2008年9月14日前生產的或未經批批檢驗三聚氰胺的所有乳制品進行清理和檢測，對經檢驗合格的乳制品，由企業加貼標識后銷售。各地工商管理部門要會同商務部門，監督銷售者將市場上不合格乳制品全部下架退市，并監督協調銷售者對消費者購買的不合格乳制品憑實物辦理退貨。有關部門要暢通消費者投訴渠道，確保熱線電話暢通，認真解答消費者咨詢，及時受理、處理消費者投訴和舉報，妥善解決消費糾紛。要嚴格執行復原乳標“復原乳”、巴氏殺菌乳標“鮮”、高溫滅菌乳標“純”的液態奶標識制度，維護消費者的選擇權。 3.普及乳制品知識。衛生部門要組織專家和有關科研單位，通過廣播電視、報刊雜志、印發知識手冊等多種形式，廣為宣傳乳制品相關知識，做好健康咨詢和答疑解惑工作。有條件的銷售者要增設乳制品導購員和咨詢臺，免費發放科普材料。 （三）加快市場恢復與培育工作。 1.明確退貨退款資金結算和不合格產品銷毀辦法。對銷售者購進不合格乳制品支付的貨款以及受理消費者退貨墊支的資金，生產企業要與銷售者及時結算和支付；銷售者要在及時清算的基礎上，保障生產企業的正常銷售回款。銷售者因資金困難或者生產企業因停產等原因，一時無法支付不合格乳制品退款的，分別由銷售者和生產企業的所在地人民政府負責協調解決。由質檢部門會同工業和信息化部門監督生產企業對不合格產品實施召回、封存，并會同環保部門及時進行無害化銷毀處